¿Por qué fracasan las empresas estatales..?

El gran prejuicio contra las empresas estatales se debe a sus fracasos.

A principios de julio de 2009, visitó Montevideo invitado por el Departamento de Economía de la Universidad Católica del Uruguay, El Dr. Ha-Joon Chang, profesor e investigador de la Facultad de Economía de la Universidad de Cambridge (Inglaterra) para disertar en el seminario "La economía política del desarrollo económico". Ha-Joon Chang (장하준), es uno de los principales economistas heterodoxos especializado en economía política del desarrollo. Formado en la Universidad de Cambridge, donde actualmente trabaja, es el autor de varios influyentes libros de política, incluido el del 2002 Kicking Away the Ladder: Estrategia de Desarrollo en Perspectiva Histórica. Se ha desempeñado como consultor del Banco Mundial, Banco Asiático de Desarrollo, Banco Europeo de Inversiones, y las Naciones Unidas. También es un compañero en el Centro para la Investigación Económica y Política en Washington D.C.

En un extenso y excelente reportaje realizado por el suplemento ECONOMÍA & MERCADO, del diario EL País de Montevideo, el economista sudcoreano analizó los éxitos y fracasos de las empresas de propiedad estatal, enfatizando en la necesidad de una política industrial activa del Estado en el desarrollo económico de los países, pero también en la responsabilidad compartida entre Estado y sector privado. Sus opiniones son por demás relevantes en tiempos en que, varios de nuestros países latinoamericanos - celebrando unos, y prontos a celebrar otros, sus bicentenarios -se hallan inmersos en profundos cambios de orientación en sus modelos socio –económicos, apuntando a una mayor participación del Estado. Con los innegables riesgos que implica el concretarlos, pero también con los del no intentarlo. Las experiencias son varias y bien distintas; tan contradictorias como ejemplarizantes. Y demuestran que no hay recetas infalibles ni verdades absolutas. Desde una Argentina que lo privatizó todo, a una Venezuela que hoy lo nacionaliza todo, hasta un Brasil con sus empresas mixtas, o un Uruguay que se negó a privatizar las eficientes. ¿Qué ha pasado con estas experiencias, y por qué el sentimiento generalizado de que las empresas estatales son en su mayoría un fracaso, cuando tampoco las privatizaciones han ofrecido maravillas? Estas y otras interrogantes son las que –en forma magistral -nos devela el profesor Ha-Joon Chang a lo largo del reportaje realizado por Economía y Mercado.

-Dr. Chang: ¿Cuáles son los roles principales del Estado y del mercado en el desarrollo económico de los países?

-La forma convencional de considerar cómo el mercado y el Estado compiten entre sí es problemática. Muchos economistas reconocidos sostienen que la economía se desarrolla realmente bien cuando el mercado y el Estado funcionan conjuntamente porque los regímenes socialistas que trataron de suprimir totalmente al mercado fracasaron. Tampoco les va muy bien a los gobiernos que confían enteramente en el mercado libre, aunque Hong Kong podría ser la excepción que confirma la regla.

-¿No lograron los países desarrollados un crecimiento económico espectacular en base al libre mercado?

-En las etapas iniciales del capitalismo, los países centrales no aplicaron los fundamentos del libre mercado y el libre comercio. Más bien promovieron el desarrollo de sus industrias incipientes mediante barreras arancelarias, subsidios y otras medidas proteccionistas. En particular, Estados Unidos y Gran Bretaña fueron los más fervientes partidarios de imponer políticas intervencionistas en el comercio y la industria, canalizando recursos financieros del Estado para concretar proyectos de infraestructura. Sin duda los gobiernos de ambos países desempeñaron un rol relevante en el crecimiento de la economía y protegieron a sus industrias mucho más que lo que hacen los países emergentes en la actualidad. Por tanto, el desarrollo económico basado exclusivamente en el libre mercado es un mito visto desde una perspectiva histórica.

-Pero, ¿cabe alguna duda de que las economías pueden desarrollarse sin estar sujetas a la planificación del Estado?

-Por cierto, no se puede planificar todo en la vida y, por tanto, se tienen que dejar muchas cosas libradas a las fuerzas del mercado. Sin embargo, los mercados deben ser necesariamente creados y apoyados por el Estado porque no pueden desarrollarse espontáneamente. El mejor ejemplo es la experiencia de los países ex comunistas, donde se creyó que los mercados florecerían y crecerían con la retirada del Estado, pero eso no sucedió. En realidad, el gobierno tiene que involucrarse para que los mercados se desarrollen. Por eso, el primer paso hacia un debate fructífero respecto al desarrollo económico es alejarse de esa dicotomía entre mercado y Estado.

Empresas estatales.

-¿Por qué la percepción popular señala que lo privado es bueno y lo estatal es malo?

-Hay un enorme prejuicio contra la propiedad estatal debido, en buena parte, a sus propios fracasos. Existen varias explicaciones en ese sentido. La primera consiste en que algunas empresas estatales son deficitarias porque fueron adquiridas por razones políticas a firmas privadas que habían tenido cuantiosas pérdidas en la gestión. Una segunda razón de las críticas al funcionamiento de las empresas públicas es que, por lo general, son administradas por quienes no son sus propietarios. Ningún gerente estatal va a administrar una compañía tan eficientemente como lo haría su propio dueño. Sin embargo, este problema no existiría si los propietarios de las empresas del Estado, es decir los ciudadanos, pudiesen controlar a los gerentes, o sea sus agentes. Pero el monitoreo de los administradores siempre será imperfecto, porque resulta muy difícil verificar si la mala performance de las compañías estatales se debe a la poca afición al trabajo del equipo gerencial o a cuestiones que van más allá de la capacidad de los burócratas.

-¿Pueden realmente los "ciudadanos de a pie" controlar a los gerentes de las empresas estatales?

-Justamente, la operativa ineficiente de las empresas estatales se explica por el llamado problema del "free rider". Los ciudadanos, que son los verdaderos dueños de estos entes públicos, no tienen los incentivos ni los medios para controlar a los gerentes. Al contrario, los costos en que incurre un particular para controlar a los funcionarios corren por su cuenta, mientras que los beneficios de una mejora en el management los reciben todos los propietarios. Y, al fin de cuentas, nadie controla a los gerentes.

-¿Qué otro factor relevante hace la diferencia en el funcionamiento de las empresas de propiedad del Estado?

-Su estatus estatal determina que las empresas públicas tengan asegurados recursos financieros adicionales si registran pérdidas y que sean rescatadas con fondos públicos si están próximas a la bancarrota. Por lo tanto, pueden actuar como si sus límites presupuestales fuesen maleables, como es el caso de las "empresas enfermas" de la India. También son muy laxas las restricciones presupuestales de las compañías privadas que emplean a mucha gente -como ocurre hoy con las fábricas automotrices en Estados Unidos, o con las industrias estratégicas que fabrican armamentos o producen energéticos- porque son casos políticamente muy delicados. No obstante, es razonable suponer que las empresas estatales siempre pueden conseguir recursos del gobierno con más facilidad que sus similares privadas.

Privatizaciones.

-¿Solucionan las privatizaciones los problemas de las empresas del Estado?

-Aunque no existen obstáculos infranqueables para que las empresas estatales funcionen correctamente, se cree que su privatización permite lograr mejores resultados. Sin embargo, esa solución plantea una serie de interrogantes. Por lo pronto, si un gobierno no tiene la capacidad de administrar debidamente a sus empresas, difícilmente va a ser capaz de conducir un proceso privatizador aceptable. En efecto, privatizar implica varios problemas prácticos que a menudo limitan su efectividad. Por lo tanto, ese proceso sólo debe ser iniciado cuando existen condiciones adecuadas para su implementación.

-¿Qué aspectos debe tener en cuenta un gobierno cuando decide desprenderse de sus empresas públicas?

-Es fundamental que se apunte a privatizar las empresas estatales que tengan déficit crónicos; pero, por lo general, el sector privado no está muy interesado en ese tipo de negocios. Por eso, los gobiernos tienen a menudo que hacer fuertes inversiones en la reestructuración de las entidades públicas, con lo cual la mejora de su productividad ocurre antes de que hayan sido transferidas a los empresarios privados. Por otra parte, la privatización puede colocar un peso excesivo en la capacidad regulatoria del gobierno, especialmente cuando el proceso privatizador se da en gran escala. Además, si se pasa a manos privadas empresas que son básicamente monopolios naturales, los resultados pueden resultar catastróficos en caso de no contarse con un sistema regulatorio apropiado. Es aún más peligroso cuando, en nombre de la descentralización, se lleva un servicio monopólico "cerca de la gente". Eso ocurre al dividirse las grandes empresas estatales en pequeñas unidades de acuerdo con su ubicación geográfica y dejarse la regulación en manos de los gobiernos provinciales o municipales, generalmente poco preparados para ejercer esa función.

-¿Qué experiencia existe en cuanto a las privatizaciones en gran escala de las empresas del Estado?

-Los intentos de vender muchas compañías estatales en un período relativamente breve debilita el poder negociador del gobierno y, por tanto, los precios que se van a pagar por esas empresas serán menores a lo previsto. Asimismo, la privatización debe ser hecha con el propósito de mejorar la eficiencia del servicio y no como un medio para conseguir dinero, lo que vulgarmente se conoce como "vender las joyas de la familia". Durante la década del noventa, hubo serios abusos en muchos países latinoamericanos cuando se privatizaron en poco tiempo decenas de empresas públicas para obtener divisas que permitieran reducir la deuda externa, financiar la importación de bienes o apuntalar tipos de cambio que eran realmenteinsostenibles.
Otras alternativas.

-En diciembre de 1992, el pueblo uruguayo rechazó en un referéndum la posibilidad de que se privatizara la mayoría de las empresas públicas. ¿Cree Ud. que fue una decisión acertada?

-No conozco lo suficiente de la política y la economía de Uruguay para emitir un juicio al respecto. Sin embargo, puedo analizar ese tema desde un punto de vista general. La propiedad estatal no es por sí misma la única, o por lo menos, la principal razón del funcionamiento ineficiente de las empresas públicas y la privatización no es siempre una solución efectiva para resolverlo, especialmente cuando se trata de monopolios naturales. Además, surgen muchos problemas prácticos al implementar el traspaso de compañías estatales a manos privadas. Por lo tanto, es justo decir que la privatización debe considerarse como uno de los últimos recursos para mejorar los malos servicios de las empresas del Estado.

Torre de ANTEL en Uruguay
-¿Cómo se puede lograr, entonces, que las empresas estatales funcionen con mayor eficiencia?

-Además de proveer determinados bienes o prestar ciertos servicios, las empresas públicas a menudo deben cumplir otros objetivos. Por ejemplo, tienen que atender a los sectores sociales con escasos ingresos, generar empleo, etc. Si bien, en principio, no hay nada malo con la fijación de esas metas, sí pueden perjudicar su funcionamiento. Por consiguiente, sería conveniente minimizar sus objetivos y, en todo caso, suprimir los que puedan ser contradictorios. También se debe tratar que las agencias encargadas del control de las empresas del Estado tengan suficiente idoneidad. Incluso, ese monitoreo puede resultar más eficiente si se designa a una sola agencia competente para llevarlo a cabo, evitándose la multiplicidad de unidades de control que puede resultar en inspecciones excesivas y en exigencias desmedidas de información que distraigan la atención de los administradores.

-¿Cómo se puede incrementar la competitividad de las empresas estatales cuando muchas de ellas ejercen monopolios naturales?

-Si bien, en esos casos, el aumento de la competitividad es imposible o socialmente improductivo, se pueden conseguir resultados positivos cuando cabe la posibilidad de que los bienes o servicios monopólicos sean al menos parcialmente sustituibles. Ese fue el caso de los ferrocarriles estatales británicos que han enfrentado una fuerte competencia de las líneas de ómnibus privadas.
La competencia no necesariamente tiene que provenir del sector privado. De ser posible, se puede simular una competencia dividiendo artificialmente una empresa monopólica estatal en varias unidades regionales y recompensarlas y/o castigarlas de acuerdo con sus resultados. Incluso, esa práctica se puede acompañar por la privatización de ciertos segmentos, como se hizo con los trenes en Gran Bretaña. Empero, esta solución no es recomendable para los países en desarrollo, donde las unidades reguladoras no son totalmente capaces de realizar la compleja medición de los resultados del funcionamiento de las empresas.

-¿No es conveniente que las empresas estatales compiten con sus similares privadas en las mismas áreas?

-En general, es bueno que haya competencia, aunque esta pueda ser perjudicial en ciertos casos como, por ejemplo, el de las compañías de telefonía fija, agua potable, ferrocarriles, etc., donde los servicios se encarecerían si hubiera que duplicar el cableado, las cañerías, las vías férreas, etc. Además, se plantean muchas veces problemas de equidad. Por ejemplo, el correo estatal lleva la correspondencia a todo el territorio de un país. El servicio prestado a las aldeas más alejadas no es redituable porque, generalmente, se fijan las mismas tarifas que para los envíos postales a grandes centros poblados. En cambio, las empresas privadas que funcionan en base a criterios comerciales, difícilmente se comprometen a la entrega de cartas en áreas rurales, salvo que puedan cobrar un franqueo más caro.

Hay muchas empresas de economía mixta exitosas .

-¿Qué opina de la conveniencia de crear empresas de economía mixta?

-Hay muchas empresas en el mundo cuyas acciones están repartidos entre el Estado e inversores privados, que funcionan con éxito. Es el caso de la Volkswagen que, originalmente, fue una empresa privada alemana hasta que quebró en la década del setenta y tuvo que ser adquirida por el gobierno porque era demasiado grande para caer. Si bien fue reprivatizada años más tarde, el Estado alemán conservó el 19% del paquete accionario, algo similar a lo que hizo el gobierno francés con Renault. Eso le permite no sólo controlar el funcionamiento de la empresa, sino también intervenir en la toma de decisiones de importancia, tales como la relocalización de sus plantas industriales, la fijación de las grandes líneas de acción en materia comercial, el establecimiento de políticas ecológicas, etc.

Otro ejemplo de empresa de economía mixta es Embraer, el fabricante brasileño de aviones jets creado en 1960 con una participación accionaria del Estado del 51%. Cuando esta compañía fue privatizada en 1994, el gobierno brasileño se quedó con la llamada "acción de oro", que representa solamente el 1% del capital accionario, pero le habilita a participar si se toman decisiones relacionadas con temas cruciales como defensa nacional, exportaciones, medio ambiente, etc.

-¿Es frecuente que los inversores privados acepten adquirir la minoría del paquete accionario de las empresas estatales?

-Eso depende de cada caso. Si los compradores quieren tener el control de una empresa estatal en particular, seguramente van a exigir que se les venda el 51% de las acciones. Sin embargo, también existen los llamados "inversores de portafolios", a quienes les interesa más tener participación en empresas públicas con buenas perspectivas de crecimiento. Eso está ocurriendo actualmente en China, donde el gobierno conserva en sus manos el equivalente a la mitad más uno del paquete accionario de la mayoría de las compañías estatales, lo cual no obsta para que algunos inversores extranjeros estén ávidos por acceder a una participación minoritaria en ellas. Quizás, esa situación no se presente en economías pequeñas como la de Uruguay.

Responsabilidad del Estado en el desarrollo industrial depende de cada país.

-¿Qué responsabilidad le corresponde al Estado en el desarrollo industrial?

-Por supuesto, el Estado no debe obligar a los agentes económicos a desempeñar determinadas funciones con miras al cumplimiento de sus planes industriales. Pero sí puede explotar ciertas sinergias para promover la cooperación entre las instituciones estatales y algunos sectores de la actividad privada a efectos de dirigirlas hacia donde más le interesa que se desarrolle la economía. Es así que varios países de Asia Oriental han promovido la industria electrónica mediante un apoyo práctico debido a las perspectivas de un futuro muy promisorio en esa área. Por ejemplo, las agencias oficiales de comercio en Japón y Corea del Sur asistieron con servicios de marketing a los fabricantes de equipos electrónicos cuando comenzaron a exportar. Incluso se han creado empresas de propiedad estatal para desarrollar industrias consideradas estratégicas. Por supuesto, no hay una fórmula única con respecto al papel que tiene que desempeñar el Estado en materia de desarrollo industrial, ya que eso depende del tamaño, capacidad y contexto de cada país.

-¿Es partidario de que el Estado sea propietario y administre empresas industriales?

-No es un mecanismo que apoye especialmente pero, en ciertos casos, puede ser recomendable debido a razones de estricto interés nacional. El Estado no tiene que ser necesariamente socialista para que funcionen industrias de propiedad estatal. Es muy demostrativo el caso de Singapur, donde el 22% de su PIB se genera por las compañías estatales de electricidad, gas, puertos, navegación, astillero, semiconductores, aerolínea, etc. En realidad, tengo una actitud pragmática respecto a la propiedad estatal. Puede funcionar exitosamente o puede fracasar. Como decía el ex líder chino Den Tsiao Pin, "no me importa de qué color es el gato, sino que cace ratones".

-¿Qué industrias estatales conoce que sean verdaderamente exitosas?

-Puedo mencionar a Posco, la acería sud-coreana creada en 1968. Esta empresa tuvo ganancias desde sus comienzos, aunque recibió protección arancelaria y subsidios al principio. A mediados de los años ochenta, se convirtió en la fábrica de acero más eficiente del mundo y mantuvo esa posición hasta que fue comprada por su similar china Bao Steel, también de propiedad estatal, a fines de la década pasada. No ha sido menos exitosa la automotriz francesa Renault, fundada en 1898 y nacionalizada en 1945 por haber sido "un instrumento del enemigo" durante al Segunda Guerra Mundial. Bajo la administración estatal, produjo varios modelos que tuvieron gran demanda. Luego, tuvo problemas en la década del ochenta, lo que determinó que fuese gradualmente privatizada. Aunque el Estado no retuvo la mayoría del paquete accionario, sigue siendo la fuerza dominante ya que buena parte de las acciones fueron vendidas a firmas financieras controladas por el gobierno francés y a la compañía Nissan, en la cual Renault tiene más de un tercio de participación accionaria”. Como decía al principio de este artículo, el fantasma de las estatizaciones suele aparecerse cada tanto, prometiendo panaceas y agitando los sentimientos nacionalistas, de la mano de ideologías extremistas y modelos agotados. ¿Podremos aprender algo, tanto de nuestras propias experiencias como de las excelentes reflexiones que nos deja el Dr. Ha-Joon Chang? ¡Dios quiera que si!

Argenta
Septiembre, 2009